基础教育管理体制的“市县结合”试点方法探究

《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）明确提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”。在实践上，该体制已经成为教育治理工具的创新方向，不少地区在学校规划和共建、经费倾斜、编制统筹、教育质量提升等方面开展探索。对于新事物，相关文献重点在论证其缘起和价值等方面，[1] 也有研究指出《纲要》没有明确“市县结合”与现行的“以县为主”的教育管理体制之间的关系，[2] 说明该制度目前还存在很大的探索空间，实践领域亟须市县结合管理体制探索方法的指导。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求坚持系统观念，处理好效率和公平的关系，这是市县结合管理体制改革探索过程中必须坚守的指引。本文从目标锚定、深度推进、模式选择、注重实效、科学规划等方面提出关键注意事项，旨在为各地探索市县结合管理体制提供工作方法借鉴，助力改革有效落实，推进基础教育公平优质发展。

市县结合的基础教育管理体制改革以提高资源使用效率、促进教育公平优质发展为目标，这一改革涉及教育事权和财权的重新划分、资源配置的结构性调整，市级教育管理权限的扩大既可能产生积极影响也可能带来潜在风险，需要首先做好风险的预判和预防。

坚持倾斜底部原则。部分地区曾发生的乡村小规模学校教育经费被中心校挪用的案例警示我们，市级获得更大财政和人事自主权后，也可能出现将教育资源优先用于品牌建设、债务清偿等其他事项或者部分更有影响力的群体，导致资源配置不均风险。例如，市属学校在教学质量和办学条件上普遍优于县属学校，市级教科研和督导机构相比县级机构具有更充足的经费保障和更完善的人员配置，但这些优势资源也往往更多惠及市属学校。调研还发现，某地级市对优质学校集中的核心城区的教育投入分担比例高达90%。因此，市县统筹改革不仅要关注县域间的均衡发展，更要着力缩小市属学校与县属学校、核心城区与其他区域的发展差距。改革过程中必须坚持倾斜底部的原则，打破行政隶属关系壁垒，确保新增资源向弱势群体和欠发达地区倾斜。

密切控制治理成本。在市县结合的基础教育管理体制改革提出之前，财政体制改革针对管理层级多导致的治理成本问题探索了“省直管县”制度，改革的目标聚焦于克服“市挤县”、组织规模大、行政成本高等弊端，促进城乡统筹发展、提高治理效率。[3][4] 一项西部地区的案例研究显示，2018—2022年，省直管县上级补助到位情况、县财政收入情况、一般公共预算支出情况均高于非省直管县（区），“省直管县”制度总体上有利于缓解欠发达地区财政困境。[5] 随着省直管县改革持续推进，地域较小的省份已实现全面省管县模式，不同省份分别采取强县扩权或薄弱县扶持等差异化策略。《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》对财政“省直管县”推进方向进行了再肯定。[6] 教育管理体制改革要关注财政体制改革动向并与其保持协调，不仅因为财政投入是教育管理体制的核心问题，还因为要警惕重复财政“省直管县”改革前的老问题。因此，“市县结合”的基础教育管理体制改革必须同步建立科学透明的转移支付制度，资金测算分配、支付金额要接受社会监督；完善教育经费投入和使用监管机制，关注教育经费的流动路径和使用结果，研究行政运行效率优化方案，避免出现行政成本增加、经费跑冒滴漏等风险。

当前多数地区针对市县结合管理体制的改革探索仍集中于教育系统内部，主要聚焦高中教育、职业教育及特殊教育等办学层面的改革，尚未有效触及财政、人社等跨部门的政策协同问题。

强化与财政体制改革的协同。教育投入责任是教育管理体制的核心，深化教育管理体制改革必然涉及省、市、县三级教育投入责任的划分。有研究数据显示市本级财政能力并不理想，2022年272个地级市的平均财政自给率仅为56%。[7] 当市本级财政没有能力对所辖区县进行统筹却必须发挥管理作用时，可能需要统筹使用原本直接到县的中央和省级转移支付，或者出现较多财权事权不统一的问题。新一轮省以下财政体制改革工作在财政事权划分中提出适度强化教育的省级财政事权，推进省直管县财政改革部分也提出加强对困难县的直管，而对有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县适度强化市级财政管理职责。从实践来看，各省份在落实过程中呈现出差异化特征：部分省份保持较高省级分享比例，有的则扩大财政省直管县范围，还有的倾向于强化设定区市的预算管理权限。该项改革直接影响地方各级政府教育投入责任的划分以及相应的事权划分，各地市县结合的管理权限探索必须与本地财政事权的划分政策相协调，确保财权事权一致以及教育投入的稳定保障。

强化与人事制度改革的协同。当前教师编制跨区域统筹已成为应对人口结构性变化的关键举措。部分市明确提出“市管县用”中小学教职工编制管理模式，推动县域间师资的合理流动和优化配置。面对编制紧缩和生源减少的双重压力，一些地区通过扩大合同制教师和劳务派遣教师的招聘规模来缓解当前学校师资短缺、未来超编的问题，一些地区已着手推进教师队伍在全市范围内的常态化流动机制建设。为确保制度改革顺利实施，需要重点推进以下几方面工作：一是建立全市统一的教师待遇标准体系，简化跨区域流动审批程序，并逐步实现编制内外教师待遇平等；二是在权力上收过程中必须充分尊重学校办学自主权，将教师聘用标准和招聘方式等核心权限下放到学校，防止因过度行政干预而影响教育质量提升；三是完善教师交流机制设计，既要避免使交流沦为简单的资历积累途径，又要重点关注“市管县用”模式下教育资源薄弱地区优秀教师的流失风险。

强化全社会的协同。在推进市县结合管理体制改革过程中，应围绕资源投入和资源统筹两个维度充分发挥社会协同的关键支撑作用。资源投入工作的核心在于激发社会参与动力，健全第三次分配支持基础教育的制度保障。既要多种措施鼓励社会力量以捐赠、设立专项基金、提供专业服务等形式补充基础教育资源；又要关注企业捐赠落地和学校资源利用两个关键环节，通过简化流程、优化管理等方式激发捐赠方和受赠方的参与积极性，确保社会资源能够高效惠及基础教育领域。而资源统筹方面的工作重点在于整合市县两级的比较优势。市级层面拥有研学实践基地、医教互促平台、家庭教育指导等优质公共服务资源，应承担全市社会教育资源的统筹规划和分配职能，为全市学校建立资源共享目录和调配机制；县级层面则需要做好资源对接、活动组织和成效评估工作，通过市县协同将优质社会资源下沉到县域学校，解决县域社会教育资源总量不足、分布不均的现实问题。

贵州省黔东南苗族侗族自治州丹寨县扬武民族小学学生在教师陪伴下制作、手绘并放飞风筝    视觉中国

首先，科学测算确定实施路径。省以下财权事权划分中税种的划分是重要内容，决定了各级财政未来的收入以及对教育保障的稳定性和增长能力。历史上，分税制改革提高了中央政府的财政能力，农村税费改革降低了农民负担，两项改革的政策目标如期实现但也带来一些负面影响，如财权事权统一不足、取消农村教育费附加但未及时补充经费缺口等，曾经导致区县政府教育负债严重、农村义务教育学校运转困难。[8] 因此，市县结合管理体制的责权划分要综合考虑地方各级政府税收分成调整方案、地区税收总量变动趋势、政策实施可能存在的制度漏洞等关键因素，采用边际效应分析方法，构建从“完全市级统筹”到“完全县级主导”的两极间连续演化模型，推演评估不同模式的政策效果，选择最适合本地的实施方案。

其次，实施利益相关方协同民主决策机制。建立利益相关方参与决策机制具有双重价值，既是保障各方权益的必要举措，也是防控政策风险的有效手段，需要重点考察不同利益主体对政策模式的接受程度及其可能的行为反应，这些因素将直接影响政策的落地成效。以史为镜，市县的责权划分以市主导但必须经市县两级相关部门共同协商，同时强县和弱县均应有同等发言权。以教师流动政策为例，部分学校通过师资补充改善了人力资源配置，而有些学校则面临课程设置调整、教师培养连续性、教师管理优化等现实挑战，实施效果在地区和学校之间呈现显著差异。再以教师流动政策为例，有的地方严格规定了教师流动条件，导致某校唯一的心理专业教师被交流出去，说明政策设计对现实复杂情况的调研考虑不够充分。教育决策者要充分听取政策所涉及各环节的声音，寻求相对最优解降低潜在负面效果发生的概率。

最后，构建科学的效果评估体系。市县结合的基础教育管理体制探索是基于人口变化背景提出的，但尚未明确界定政策目标及相应的成效评估指标。根据我国教育政策的基本导向，评估体系应围绕教育公平和质量两大核心，并在人口变化的背景下增设效率指标。需要强调的是，资源配置效率评估需要避免简单以单位投入服务学生数这种规模效益指标来衡量。从行政效率维度考量，应当重点关注市县两级教育行政管理在经费、人力及时间成本方面的总体变化；转移支付资金的管理效能，包括资金到账时效性和足额拨付情况等。就治理效能而言，评估需要着重考察“以县为主”管理体制中的突出难题是否得到有效解决、现有模式的运行效能，通过系统性的利弊分析为后续改进提供依据。教育公平维度的评估应聚焦区县间、市县间、城乡间学校发展差距改善情况。教育质量维度的评估重点在于师生负担改善情况、质量监测表现的变化、学习机会的拓展程度，以及学校和社会的教育满意度变化等。

基于资源条件的管理模式探索可有多种变体。在推进市县结合的管理体制时，需要综合考虑地域面积、人口规模、省以下多级政府间税收分成模式以及地方资源条件等多元因素，积极探索省县结合、市县结合、以市为主、以县为主等多种治理模式。上一轮教育事权与财权划分改革已为“市县结合”奠定了一定的实践基础，多数地市对下辖区县采取分档按比例分担机制，部分地市还尝试为区县间自主合作创造条件。对于学生数量很少且持续大幅度下降，或学校总数较少、区县数量较少，或各区县发展功能和税收差异较大的地级市，更适宜优先探索市县结合甚至以市为主的管理体制。

基于能力的管理内容探索应因地制宜。有研究显示，省直管县改革在财力较强的省份实施时显著提高了县域人均公共教育支出，而在财力较弱的省份则使得试点县市人均公共教育支出显著减少。[9] 市县结合的基础教育管理体制涉及区域教育标准的统一和落实，各地实践也呈现显著差异。例如，某市将中小学及中职教师绩效工资总量提升至事业单位基准线的2倍，其中县域高中和农村牧区教师更提高至2.5倍；而另一市仅对农村义务教育阶段贫困家庭学生班车费用进行补助，按市级标准由财政负担20%；更有部分地区农村学校布局调整产生的交通成本仍由家庭承担。这些差异折射出地方财政能力强弱悬殊，各地应在按法定确保教育投入的基础上，根据实际情况选择差异化的实施路径和推进节奏。

学校布局规划要确立统筹不等于教育集中的认识。在国土空间规划体系中，地市级政府承担着统筹布局的职责，其中区县学校建设规划作为重要组成部分，原则上应当遵循社区人口分布进行科学配置。一般趋势为小学集中于乡镇中心，初中普遍向县城迁移，乡村高中鲜见。部分地区乡村学校过度撤并现象导致了教育资源的过度上移和集中化问题，个别县域甚至将所有义务教育阶段学生集中在县城就读，有的地级市城镇学校学生占比已达80%。这种集中化趋势显著增加了农村学生的就学家庭成本和社会适应成本，即便生均经费支出实现形式上的均等化，也难以真正体现教育公平原则。人口减少是导致农村学校撤并的重要原因，其他因素的影响也非常关键。一项研究显示，欧洲地区在城镇化和出生率下降进程中，经历了关闭和重开小型学校争论的曲折路程，虽然很多国家都采用了线性规划模型平衡空间公平和办学成本问题，出资方的经济能力仍是小型学校存亡的关键因素之一。即办学投入主体经费充足时乐于保留学校，经济压力大时则倾向于关闭学校；如果出资方是外部主体，小学所在社区没有出资压力也倾向于保留学校。[10][11] 在我国，过去的土地财政、刺激城镇化的需求，以及办学成本过高、区县财政投入能力不足等也是影响农村学校撤并的关键因素。在当前的市县结合管理体制改革中，如果市级能够负责更多的教育经费，在土地财政热潮退烧的当下，区县政府和教育部门可能会更加实事求是地规划学校布局，保障农村学生就近入学减轻家庭经济负担，以及减少教育资产流失浪费。国家确定未来农村公共服务的发展方向是推动优质资源向基层延伸、向乡村覆盖、向偏远地区和困难群体倾斜，构建与常住人口分布相适应的公共资源配置机制，保障乡村社会形态完整有效。[12][13] 因此，农村学校作为重要的公共服务内容应避免大规模撤并。此外，应转变将农村学校简单等同于低质量教育的错误认知，事实上部分特色鲜明的乡村学校甚至能够吸引城镇生源。

融合公平、质量和效率理念修改办学规模标准。办学规模有关标准与投入效率、教育质量和教育公平高度相关。从短期成本角度考虑效率的计算主要关注生均成本，从长期成本角度考虑则包括教育教学效率，更多的学生能够获得更多教师关注并用更少的时间获得更大程度的发展，这也是教育公平和教育质量提升的内涵。深化教育管理体制改革应建立在加强办学规模标准的研究和设计的基础之上。一是要确定合理的学校办学规模。多数发达国家中小学校的适宜规模通常控制在千人以下，以日本为例，学校规模标准为12—18个班级，25个及以上班级的学校作为大校，31个及以上班级的学校定为超大校需要进行整改。[14] 当前我国大规模集中办学虽能实现短期的资金节约，但可能带来未来较多校舍闲置或学生通勤距离过长的结构性矛盾。二是在学校新建和改扩建过程中，一方面要预先考虑人口变化因素，为未来可能的校舍功能转型预留空间，另一方面应考虑落实儿童友好的学习空间理念。芬兰继2016年推出新国家课程后正在进行学校改造，将传统的封闭教室改为更灵活的开放式布局，教室墙壁可移动，并增加户外游乐场地，通过空间重构提升学生的参与度和创造力。[15] 三是要尽快修改班额标准并按班级数确定教师数。编制紧张也是地方政府合并农村学校的一个重要影响因素。编制和人社部门严格按照生师比标准管理区域内的教师编制和岗位，不少地区已经依据当前的教师配置标准将超编教师调整到其他行业，教育部门维持小规模学校或者探索小班化教学则需要从其他学校调剂教师编制。因此，市县结合管理体制改革走向深入的同时必须同步探索班级组织和教师配置方法的修改与完善。